RADIO NEDERLAND: ALCANCES Y DESAFIOS DE LAS MISIONES DE PAZ - SEMINARIO SOBRE LAS OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU: 19/03/2008 (MaximsNews Network)

         UNITED NATIONS - / MaximsNews Network / el 19 de marzo 2008 -- Recientemente se realizó en el salón principal del Ministerio de Asuntos Exteriores de Chile un seminario internacional dedicado al tema de misiones de paz. Este evento estuvo dirigido a analizar los alcances y los grandes desafíos que deben enfrentar las operaciones de paz de las Naciones Unidas.

Particular relevancia tuvo en el evento el caso de Haití, cuya misión de paz está integrada por soldados de varios países latinoamericanos, como Chile, Argentina y Brasil. El siguiente documento, elaborado por FRIDE, ha servido como preámbulo para esta reunión. El encuentro de Chile ha sido organizado conjuntamente por la fundación FRIDE, de Madrid, y los ministerios del Exterior y de Defensa del país andino.

Seminario del Peacekeeping al Peacebuilding. La participación y desafíos en las operaciones de paz. Santiago de Chile. 10 y 11 de Marzo de 2008. Documento de reflexión elaborado por Amélie Gauthier y Mariano Aguirre.

Evolución de Misiones de paz
Desde el final de la Guerra Fría las misiones de paz han pasado a ser una herramienta crecientemente utilizada con múltiples formas y mandatos no solamente en situaciones e violaciones masivas de Derechos Humanos sino, muy especialmente, en diversos tipos de situaciones relacionadas con la fragilidad del Estado y el derrumbe institucional. La comunidad internacional recurre a ellas cada vez con más frecuencia para implementar resolución de conflictos complejos en un sentido amplio. En tanto que los conflictos se han vuelto más difíciles, con múltiples actores estatales y no estatales, el Consejo de Seguridad ha ido adoptando mandatos más amplios y diversos, que implican además un compromiso temporal más prolongado.

Ante esta realidad de conflictos complejos  y mandatos en cambios, Naciones Unidas esta revisando el marco y los principios de las actuales misiones de paz estableciendo las líneas estratégicas de intervención y orientándose a:

·        Crear un entorno seguro y estable al mismo tiempo que intentar fortalecer la capacidad de instituciones  nacionales con el fin de mantener el estado de derecho y proteger y promover los derechos humanos.

·        Facilitar el proceso político promoviendo el diálogo y apoyando el establecimiento de instituciones de gobernanza legitimas y efectivas.

·        Servir de marco para asegurar que todos los cuerpos de  la ONU y otros actores internacionales en el país desempeñen sus actividades de manera coherente y coordenada.(1)

Estas nuevas líneas estratégicas del Departamento de Operaciones de Paz de Naciones Unidas, actualmente en discusión, demuestran el papel creciente en la consolidación de la paz. El objetivo central de esta consolidación, que implica varias medidas, es, por un lado, reducir el riesgo del retorno al conflicto fortaleciendo capacidades nacionales a todos los niveles para la gestión de conflicto. Por otro, establecer las base para una paz duradera.  

Cuando se cumplen estos objetivos, el país se estabiliza, disminuye la violencia y se celebran elecciones, las misiones de la ONU se enfrentan a un período en el que su identidad y sus funciones en el nivel operativo de facilitar las bases de la paz, asistir el gobierno e instituciones, y coordinar actores, deben ajustarse y reformularse.

El conjunto de la misión, es decir tanto los militares como los civiles de Naciones Unidas, tienen que reorientar sus esfuerzos.  En ese sentido, MINUSTAH se encuentra en la encrucijada al haber estabilizado la situación y haber facilitado que se celebrasen elecciones justas y libres.

El nuevo gobierno de Haití, por ejemplo, tiene dificultades en asumir sus responsabilidades de seguridad pública dado la debilidad de los ministerios e instituciones del Estado. Frente a esta situación MINUSTAH ha empezando a transformarse con la reducción del número de militares y el aumento del componente policial.(2) 

Otros ejemplos recientes reflejados en la Resolución 1702 es la autorización de un componente de agentes del sistema carcelario. Igualmente, en la Resolución 1780 se le reconoce  la necesidad de que la Misión establezca patrullas para vigilar las fronteras marítimas y terrestres.

Por otro lado, las resoluciones hacen hincapié en el papel de países vecinos contra problemas transnacionales que representan amenazas a la estabilidad de Haiti, como pueden ser el crimen organizado y el narcotráfico.

Este tipo de ajustes en las tareas tiene, a la vez, riesgos. Si bien las misiones de paz deben desempeñar un papel de asistencia a los actores nacionales para que desarrollen su propia visión de la reforma, su propia agenda, planes y proyectos(3), a la vez se han vuelto, en cierto modo, más intervencionistas en la medida que inciden sobre un número cada vez más elevado de sectores. El objetivo final es asegurar que el Estado sea un estado viable, una democracia liberal weberiano.

Una permanencia conflictiva
La consolidación de la paz ha evolucionado desde el final de la Guerra Fría, dejando de ser una etapa temporal en la transición de la guerra a la paz. En otras palabras, ha dejado de ser una secuencia entre la ayuda de emergencia y el desarrollo,  integrando varias políticas que afectan los niveles políticos,  humanitarios, de desarrollo, económicos y de seguridad.(4)

La diferencia entre la consolidación de la paz y la ayuda al desarrollo, es que la primera se trata de un proyecto altamente político, que implica la creación de una autoridad política legítima que puede evitar el retorno de la violencia. Varios autores definen la consolidación de la paz como el proceso que genera las condiciones para una paz duradera - a través de la rehabilitación de las sociedades, la reforma de las instituciones y el mantenimiento de una fuerte presencia internacional.(5)

La consolidación de la paz implica muchas dimensiones, en el tiempo, geográficamente y por sector. O sea que se deben tener en cuenta estrategias a corto, medio y largo plazo, acciones locales, nacionales e internacionales, en la creación de capacidades en el sector publico, social económico.  Frente a ese complejo esquema, es normal que la coherencia y la coordinación entre las múltiples organizaciones, agencias y ONG sea uno de los mayores problemas. (Ver anexo 1)

En definitiva, es la construcción del Estado lo que se encuentra en el centro de las estrategias de la consolidación de la paz como la base para la transición de la guerra a la paz, y para generar las condiciones para el desarrollo. (7)

Un interrogante que surge ante algunas misiones de paz, es si Naciones Unidas, pese a la profunda experiencia que tiene en consolidación de la paz, quizá "congela" a los Estados en crisis y, en cierta forma, evita que el gobierno local se fortalezca y ejerza los principios de buena gobernanza. En el caso de Bosnia-Herzegovina y Kosovo, las misiones se han mantenido durante una década y han sostenido un situación de seguridad que a veces se califica de relativamente "artificial", en el sentido que su salida supondría un regreso a la violencia.  Aquí, a la vez, puede plantearse si el problema no es la artificialidad de la situación sino que el tiempo de la presencia extranjera debe ser mucho mayor de lo previsto y orientado hacia campos concretos, especialmente si la raíz del conflicto no ha sido solucionada sino tan sólo congelada. Existe una creciente percepción que se necesitan décadas de compromiso en los terrenos político, social  y de desarrollo económico para eliminar las causas de los conflictos. 

La retirada de las tropas es el momento, progresivo pero decisivo, para que el país asuma las responsabilidad de ser un Estado con capacidad propia de gestión, en el sentido de  proveer seguridad personal, tener el monopolio legítimo del uso de la fuerza, garantizar derechos y obligaciones legales, facilitar el empleo y el acceso a bienes, garantizar la inversión de capitales. Esta retirada es, a la vez, la prueba más decisiva sobre si el Estado se encuentra capacitado para la autogestión. Pero una retirada apresurada, como ha ocurrido en Timor Oriental, puede facilitar el regreso a la violencia y poner en peligro todo lo que se haya consolidado.

El proceso entre la estabilización y la retirada de las tropas es un momento que sirve para que se arraiguen las autoridades locales, se apropien de los progresos y haya suyos los avances realizados por la misión de asistencia al gobierno. Varios sectores son claves e interrelacionados para que haya una base e incentivos para seguir en el camino de estado de democracia y que se establezca el estado de derecho. Una condición necesaria en este proceso es que los partidos en el conflicto deben sentirse identificados y que sus intereses sean representados.(8)

Según el ex Secretario General de la ONU, Kofi Annan, "Ninguna  reforma del Estado de derecho, reconstrucción del justicia impuesto desde fuera puede esperar tener éxito o ser sostenible. Las operaciones de paz deben asistir mejor a los actores para desarrollen su propias visión de reforma. Tenemos que aprender mejor como respetar y apoyar la apropiación local, el liderazgo local, y el apoyo local para la reforma, mientras al mismo tiempo permaneciendo fieles a las normas y estándares de Naciones Unidas." (9) La apropiación es el reto fundamental para la comunidad internacional para que se sostenga los avances. La responsabilidad debe ser de ambas partes, la población local debe ver progresos y mejoras. Caso contrario considerará a las acciones como intervención extranjera. (10)

La apropiación, a la vez, implica identificar a contrapartes que puedan asumir un cierto grado de responsabilidad. En el caso de Haití, los donantes tiene mucha dificultad en decidir quién exactamente tiene que apropiarse de las reformas.

Una paradoja de la ayuda es que la gran oferta de la ayuda al principio puede tener el efecto perverso de minar la posibilidad de una transferencia significativa del poder(11). Ya es un lugar común indicar que la capacidad de absorción de una economía posconflicto aumenta justamente cuando el interés internacional decrece. Por otra parte, dado que la evolución de la capacidad de absorción del país, el orden secuencial de acciones a corto, medio y largo plazo es necesario.

Actores Internacionales

Desde Naciones Unidas existe un énfasis en las primeras fases de una misión en la planificación, despliegue, negociación sobre el mandato, número de tropas, número de policías con el objetivo de estabilizar y facilitar un proceso político.  El Departamento de Operaciones de Paz, por su naturaleza militar tiene ese enfoque de uso de la fuerza y un mando vertical.

La creación del IMPP (Integrated Mission Planning Process o Proceso de Planificación Integrado de la Misión) contribuye a que otras agencias participen en un proceso de planificación no solamente de necesidades militares pero políticas, humanitario, social, y de desarrollo y que tenga un enfoque más horizontal. La creación de Task Forces, y clusters, fondos fiduciarios y el Transitional Appeal son todos mecanismos relativamente nuevos que facilitan los esfuerzos en la consolidación de la paz.

Más allá de Naciones Unidas y su doctrina "deliver as one" de proveer asistencia a un país de forma coherente y coordenada, existe una falta de reflexión sobre la transición de una operación cuya dirección es principalmente militar a un reconfiguración con un nivel político sostenido y menor presencia y mando militar. Como se puede retirar las tropas y que de forma paralela se mantiene una palanca política (political leverage), que por ejemplo el PNUD no tiene.

En este sentido, existe un espacio mayor para el Departamento de Asuntos Politicos de la ONU, la Comisión para la Consolidación de la Paz y sobre todo, para que se incremente el papel de las organizaciones regionales. La OAE y CARICOM pueden ejercer, además de Naciones Unidas acompañamiento política para la consolidar el estado democrático.

Es importante resaltar la estrategia que han adoptados algunos paises como Canadá o Holanda whole of government approach que vincula seguridad, diplomacia y cooperación, tres campos claves para la reconstrucción. A pesar de los diez años de experiencia de los gobiernos comprometidos con la consolidación de la paz, todavía no tienen políticas claras, consistentes y bien articuladas  para ello. En vez, tienen "coherencia de políticas", "whole of government approaches",  que en opinión de Tschirgi no son doctrinas estratégicas ni marcos para la consolidación de la paz.(12)

Esta perspectiva es un paso importante y una forma avanzada de afrentar problemas de varios sectores como los antes mencionados. A la vez, podría servir de modelo para ampliar el mecanismo exitoso e innovador de 2X9  pasar a un mecanismo de 3X9, que incluya a países que se pueden involucrar con cooperación o ayuda, como es el caso de Chile, Brasil y Argentina.

Por otro lado, esta estrategia sería mucho más eficaz si involucrara el sector comercial, un sector clave para el futuro de un país como Haití. La ayuda se queda sin estrategia si no nos interrogamos sobre cómo se insertan estos Estados frágiles en la economía global, dado que tiene pocos recursos y gran parte de la economía es ilegal y no está regulada. En un tiempo, Haití fue productor de productos primarios, luego sirvió de mano de obra barata para las maquiladoras. Ahora vive de la ayuda internacional y formas elementales de supervivencia.

Sin un proyecto estratégico de creación de empleo, auto abastecimiento de algunos productos básicos que vayan sustituyendo la ayuda alimentaria, y un plan sobre la integración en el comercio global, todo el proceso de construcción de la paz queda cuestionado.  Un ejemplo interesante es que la Unión Europa es la única organización que tiene un conjunto de herramientas que pueden ser de utilidad, incluyendo políticas comerciales con son los antiguos acuerdos de Cotonu.

ANEXO 1

Medidas de Construcción del Estado

Funciones de Seguridad:

Reforma del sector de seguridad

• Programa de desarme, desmovilización, y reintegración

• Crear y reformar la Policía y las Fuerzas Armadas

• Combatir el crimen organizado y la violencia de actores non estatales

• Asegurar los fronteras

• Monitorear armas pequeñas

• Apoyar el proceso de paz

Funciones de Bienestar:

Ayuda financiera y crédito

• Crear e implementar impuestos, y administración de aduanas

• Incrementar la inversión publica en educación y salud

• Construir o reconstruir infraestructuras

• Promover la pequeña y mediana empresa, fortalecer el mercado local y regional

• Mejorar la provisión de oferta de productos basicos a la población

• Crear un sistema de seguridad social

Funciones de garantizar legitimidad y estado de derecho:

Reforma constitucional

• Democratización de la ayuda, apoyo de un sistema multipartidario

• Combatir la corrupción

• Crear y reformar el sistema judicial y las administraciones publicas

• Promover los derechos humanos, protección de las minoridades y la libertad de expresión

• Implementar medidas para la descentralización y fortalecer las estructuras municipales

• Fortalecer y integrar grupos civiles y organizaciones
  

 1- United Nations Peacekeeping Operations Principles and Guidelines, Draft 4, November 20, 2007
2- UNSCR (2007) United Nations Council 1780, S/RES/1780, 15 October.
3 UN (2004) The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, Report of the Secretary General, UN Doc S/2004/616, 23 August, p. 7
4- Neclâ Tschirgi, Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges, Prepared for the WSP International/ IPA Peacebuilding Forum Conference, New York, 7 October 2004.
5- Charles-Philippe David, La Guerra y la paz, Editorial Icaria, Barcelona, 2007.
6- Tschirgi, Roland Paris & Timothy D. Sick, Managing Contradictions: The Inherent Dilemmas of Postwar Statebuilding, International Peace Academy, New York, November 2007. UN (2004) The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, Report of the Secretary General, UN Doc S/2004/616, 23 August, p. 7
7-See, for example Roland Paris, At War's Ends: Building Peace after Civil Conflict, Cambridge, Cambridge Univerity Press, 2004;  Francis Fukuyama, State-Building: Governance and World Order in the 21st Century, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 2004; and Simon Chesterman, You,The People:The United Nations,Transitional Administration, and State-Building, Oxford University Press, Oxford, 2004.
8-Simon Chesterman, Ownership in theory and in Practice: Transfer of Authority in Statebuilding Operations, Journal of intervention and statebuilding, Volume 1 Number 1 March 2007, p. 9
9-UN (2004) The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, Report of the Secretary General, UN Doc S/2004/616, 23 August, p. 7
10-Ver el discurso de Hedi Annabi 10 de enero de 2008. 11-Chesterman, p. 19
12-Neclâ Tschirgi, Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges, Prepared for the WSP International/ IPA Peacebuilding Forum Conference, New York, 7 October 2004.
13-Ulrich Schneckener, International Statebuilding, Dilemmas, Strategies and challenges for German Foreign Policy, German Institute for International and Security Affairs, Berlin, October 2007.

Labels: United Nations, U.N., FRIDE, misiones de paz, Chile

 

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